统购统销制度下的周转粮问题探析（何帅波）
陈云曾指出：“农村的一切工作，不论是生产、互助合作、党的建设都要围绕粮食这一中心环节来进行。”① 粮食问题本身的重要性决定了它是党史研究的重点之一，而对于社会主义革命和建设时期来说，统购统销制度无疑是重中之重。既有成果已经较好地考察了统购统销的形成、发展过程及其在地方的实施情况，并延展到农民和农村集体经济组织的因应、粮食市场等问题。但是，这些并非统购统销制度下粮食问题的全部，还有一些复杂多样、细致人微的题目较少引起学界注意，却在农民日常生活中长期扮演着重要角色②。
在粮食统购统销中，统购以社队为单位，“国家不再跟农户发生直接的粮食关系”③；统销则一般只面向受灾社队，而非日常缺粮的农民，某种意义上同样“出场率”不高。反而是统购和统销之外的一些粮政类别与农民群众息息相关，周转粮就是其中颇具代表性的一个。周转粮即农民和农村集体经济组织因生产生活需要而暂时出售的自留粮，由于这部分粮食往往是农民的口粮，后续还要凭证原价购回，因此得到了“周转”之名。统购统销制度下的周转粮交易相当普遍，据陈云1955年估计，买卖周转粮的农民不少于全部农业人口的 20%① ，可见其在政府粮食工作和农村经济生活中发挥着不可或缺的作用，可谓几代人的共同记忆，然而学界尚无专门研究。鉴于此，本文尝试对周转粮政策因何出台、周转粮如何发挥作用等问题进行考察，以期加深对统购统销制度下农村粮食问题的认识。
农民进行周转性质的粮食买卖，是一种由来已久的现象。1949年9月，中央华中局第三书记邓子恢在分析粮食局势时指出：“出卖粮食的绝大部分是贫农及一部分中农，他们今天低价卖了粮食，到了明年青黄不接时，必然要以几倍于今天的高价买回粮食。”②
1953年10月，在分析粮食问题、酝酿统购统销的过程中，周转粮问题受到高度重视。中央山东分局第二书记向明说，农民一般“用钱时才卖小麦；用多少钱卖多少”，而且“贫农卖得多、中农次之、富农最少”。政务院副总理也说，卖粮农民中有一部分是“粮食刚刚够，还要先卖后买的”。这反映了一个严峻的问题：此时，不仅市场收购的粮食难以满足国家需要，而且已经收购的主要是周转粮，以后必然还要卖出去。中央中南局第三副书记指出，“最危险的是现在所收进的粮食绝大部分购自贫雇农，明春仍要卖给他们”。③因此，统购的重点应该放在余粮户身上，而非因生活所迫暂时卖粮的缺粮户。但是，在大力推行统购统销的过程中，包括周转粮在内的所有自由交易形式几乎完全消失，引发诸多问题。
1954年4月9日，中央要求各地“保留一些有控制的不准粮食商人参加而允许农民直接进行一定限额交换的初级粮食市场”④，也就是国家粮食市场。这为那些“虽没有余粮，但要求找机会进行周转性的出售”③的农民提供了平台。5月27日，中央发出《关于限期建立国家粮食市场的指示》，要求“限期在六月份内，将应建立的初级市场普遍建立起来”⑥。中央华南分局将上述指示与周转粮问题联系起来，指出：“现在正值夏收或即将进人夏收季节，农民手上陈粮急需出售，农村中将会有更大量的周转粮上市，为适应此需要，中央指示限期在六月底普遍建立国家粮食市场，就更有其迫切的意义”？。
很多地方为了完成统购任务而鼓励农民出售周转粮，出现了“以市场收购来完成统购任务的倾向”③。例如，贵州省印江县提出：“统购户卖给国家的周转粮，可以凭证抵交任务。”③这使得周转粮在统购粮中占比很大。1954年，在广东省信宜县完成的购粮任务中，周转粮的比重达到 33%⑩ 。浙江省嘉善县有 79% 的统购对象有周转粮证⑪。这种情况引起了中央的注意。当年10月29日，国务院副总理致信湖南省委书记周小舟说：“我看现在有些地方有一种倾向，想通过自由市场收购来完成任务，这从表面上看很好，但其中潜伏有虚假，富农和富裕农民余粮没有卖足，买的是周转粮，结果明年还是要吐出去，购销计划不能控制。”①
1955年春，“家家谈粮食，户户要统销”，粮食形势十分紧张，通过收购周转粮完成统购任务的弊端也暴露了出来。将周转粮作为统购粮混淆了余粮户与缺粮户的界限，要求供给的声音虚虚实实、难以辨别。自足户和缺粮户卖的周转粮此前被当作统购粮收购，如今青黄不接，急需购回；不少余粮户则将卖出的余粮当作周转粮，也要求购回。由于“余粮和缺粮、余粮和周转粮区分不清，谁缺粮，缺多少，何时缺，掌握不住”②，再加上农民集中要求购回周转粮，国家库存受到冲击，有的地方周转粮销售竞占粮食销售总量的 56%③ 。
为了找出粮食紧张的症结，陈云于1955年1月前往上海市青浦县练塘区调研，重点是周转粮问题。他表示：“要分清余粮户、自给户、缺粮户，允许自给户和缺粮户将卖出的周转粮如数买回去。”回到北京后，陈云在向中央建议实施“定产、定购、定销”的同时，提出“留出周转粮，从统购统销总数内扣除”。④
3月3日，中央、国务院发出《关于迅速布置粮食购销工作，安定农民生产情绪的紧急指示》，决定实行“三定”政策。可能是具体做法尚需摸索，指示并没有提及周转粮问题。周转粮政策不明朗，使农民对“三定”顾虑重重。有农民反映：“三定后够吃户坚决不供应，要是急用钱卖点粮食，以后不供应不要饿着吗？”③周转粮问题既涉及统购又关乎统销，如果对这一变量不加控制，粮食的收购和销售都很难“计划”，“三定”政策也无法真正“定”下来。社会各界对此多有关注。民主人士李书城认为，周转粮与统销粮没有划分清楚是统购统销政策的“漏洞”，建议把“周转粮同供应粮分别计算”⑥。
重视调查是陈云一贯的工作作风。5月，他再次到南方调查统购统销实施情况。陈云询问苏州地委负责人：“调剂粮（即周转粮）不算统购任务，中央交由地方专管，可以以县为单位单独立账，这样做好不好？调剂粮卖出后国家再供应，对国家粮食收人来说增加还是减少？增加能增加多少？如何立账？”他希望地委对这些问题进行研究，争取在一届全国人大二次会议召开前，在两三个县试行，以取得经验。③返回北京后，陈云和主持召开全国粮食会议。会议提出，希望明年“把周转粮和余粮彻底划分清楚（统购任务不包括周转粮）”。“那样，像今年春天大家都喊缺粮、真假不分的情况就可以改变了。”③但为了保证征购任务的完成，各地规定：“周转粮今年都算到购销任务内，但要分别统计，准备明年将周转粮剔除，一律不算在购销任务内。”9
7月21日，陈云在一届全国人大二次会议上就统购统销问题进行专题发言。对于周转粮政策，他宣布：“允许自给户、缺粮户将卖出的周转粮，照数买回去。这些周转粮，以后将从统购统销的总数内扣除，不列入统购统销的数字以内。”@8月25日，国务院颁布的《农村粮食统购统销暂行办法》提出：“农民因经济周转或品种调剂的需要，将自用的粮食按粮食统购价格卖给国家，俟后又要买回的，国家应予收购，并发给周转粮证，准其以后按粮食统销价格凭证买回。但不鼓励农民出售周转粮。周转粮应与统购、统销粮分别统计。”① 这标志着周转粮政策的正式确立，结束了只存在周转粮交易而无明确政策的局面，对于确保统购统销的顺利实施意义重大。粮食部部长章乃器说，“买人‘周转粮’也另行登记，另发证明。这样，基层干部就可以心中有数，可以随时辨别叫喊的真假”②。《人民日报》还刊文指出，只有把公粮、统购粮、统销粮和周转粮四种数字“同时确定下来”，农村统购统销才不致混乱③。
在周转粮政策制定后的短短一年内，农业合作化基本完成，农村生产关系和粮食占有关系发生根本性改变，周转粮的买卖主体也随之变化，出售周转粮的主要是农业生产合作社，而购买周转粮的主要是农村中的超支户。“超支”是指一些农户的劳动日比较少，所需口粮超过了劳动报酬。对于超支户通过劳动报酬无法获得的这部分口粮，一些地方会“暂借”粮食给他们④。中央认为，这样做不仅会造成更多超支户，还增加了合作社的困难，要求“用公益金给其中某些人以必要的照顾”，“如果合作社不开，可以把这些粮食卖给国家作为周转粮”③。由于合作社往往缺少资金，所以向国家卖周转粮成为普遍做法。
同时，农民个人依然可以卖周转粮。1956年8月，广西省规定：“农业社社员及个体农民，因生产上和生活上的需要，出售周转粮时，经乡人民委员会或农业社证明，粮食收购单位应发给周转粮证，并准许其购回同等数量的粮食。”⑥ 统购统销制度下，这种现象始终存在。福建省龙岩县黄坑村地处山谷盆地，土壤肥沃，水源充足，生产条件较好，常常可以做到粮食自给有余，但由于“没有什么副业收入”，村民购买生活用品主要依靠售卖周转粮③。此类周转粮交易本质上与个体经济时期无异。
随着形势变化，不少地方对周转粮交易的态度发生转变。一些地方认为，周转粮交易的存在不利于彰显农业合作化的优越性。由于售卖周转粮的一般是家庭困难的农民，人们往往借此评价农业合作化。有人说，一些农民卖周转粮是因为“人社后收人减少了”③。在宣传方面，农民不再买卖周转粮经常被当作农业合作化优越性的表现⑨。农村人民公社化以后，更有一种观点认为，由于公社实行工资制与供给制相结合的分配制度，“吃饭不要钱”，“过去有些社员秋后卖粮、春荒时再买粮的所谓周转粮部分也都退出了商品流通”@。此外，农民买卖周转粮还被认为耽误农业生产。1959年在湖南省邵阳县塘渡口公社沙坪大队进行的调查显示，该大队1957 年共卖出周转粮7.19万斤。青黄不接时，农民为了买回周转粮，只得从事一些副业生产，于是影响出工。由于出工少，农民年底获得的工分也少，又导致超支。这项调查意在说明，买卖周转粮不仅没有帮到超支户，反而使他们的生活陷入恶性循环。还有人认为，社员将大量时间花在挣钱买周转粮“解决吃饭问题”上，而不是用于集体生产，导致整个生产队生产落后。①
在这种舆论氛围下，周转粮政策不得不发生变化，不少地方开始严格限制甚至取消周转粮交易。例如，1958年以后，浙江省海宁县对周转粮“不再提倡”。浙江省温州地区则在三年困难时期停止了周转粮业务①。另一方面，由于“”期间粮食管理体制的调整，一些地方不再将周转粮与统购统销粮进行区分，而是将其纳入总的粮食购销计划。
面对“”和人民公社化运动造成的粮食紧张局势，各地有限开放自由市场，允许农民进行以互通有无为目的的小额粮食交易，周转粮业务也逐步放开。1961年8月，浙江省粮食厅在《关于经营周转粮的通知》中指出：“自给与缺粮生产队，以及已经完成全年粮食征购任务的余粮队，因特殊需要愿将粮食卖给国家，并事先申明要作周转粮的，可以给予周转。”②各地的周转粮政策之所以能够及时调整，一方面是由于中央层面始终没有明令禁止周转粮交易，另一方面可能在于周转粮交易不像其他类型的粮食交易那么敏感。总体来看，三年困难时期以后，粮食政策更趋务实，虽然其他粮食交易随着形势变化再次受到禁止，周转粮政策却能保持稳定。不仅如此，很多地方意识到，周转粮是在坚持统购统销不动摇的前提下，缓解粮食紧张、减轻供应压力并为社队提供生产资金的有效途径，这使得周转粮政策变得较为宽松。
1978年改革开放以后，粮食局势大为好转，农村集市相继开放，社队和农民进行经济周转的方法日益增多，出售周转粮不再是唯一途径，周转粮业务开始收缩。1979年，江苏省南京市规定：“除了个别经济困难的社员，允许卖些周转粮外，集体不准卖周转粮”。此后，该市的周转粮库存迅速减少，1978年底有4682万公斤，1983年底降到183万公斤，1984年底已无周转粮。③1981年，商业部要求各地对周转粮进行清理，将不符合规定的周转粮一律转为国家商品粮库存④。这种对周转粮交易主体和周转粮范围的限制，实质上是将社队和农民进行粮食周转的需要交给市场解决，本身就意味着旧有粮食制度的松动。
1984年9月，河南省宣布，除口粮异地转移外，一律不再办理周转粮业务③。周转粮政策在一省范围内被取消是一个重要的政策风向。1985年1月1日，中央、国务院正式宣布将粮食统购改为合同定购③。粮食统购结束后，作为其补充的周转粮政策也走向终结，各省纷纷宣布停止周转粮业务。例如当年4月，湖南省停止收购农民的周转粮③。到这一年，周转粮政策已经走过了整整30年。
在周转粮的经营和管理上，最初的设想是以国家粮食市场为主、粮食部门为辅。1954年10 月6日，《人民日报》发文指出：“农民进行周转愿意出售的粮食，除在国家粮食市场交换调剂以外，在自愿的原则下，国家也可予以收购。”③这种做法看起来既可以调剂有无，又能节省经营成本，可谓一举两得。一些地方甚至只设置了国家粮食市场一个买卖周转粮的平台。
虽然国家粮食市场向农民承诺，卖出的周转粮凭证明可以如数购回，但在粮食紧缺时其实很难实现。还有一些国家粮食市场存在选址偏远、交易限制过多、管理人员态度差、收取税费较高等问题，限制了农民买卖周转粮的热情。考虑到国家粮食市场经营周转粮存在诸多困难，1955年底，粮食部副部长陈希云表示，周转粮的经营原则上“由国家来办理”③。从1957年下半年开始，各地国家粮食市场相继关闭，粮食部明确要求，周转粮交易“必须通过国家的粮食、油料购销站（店）”进行①。后来，国家粮食市场虽然一度恢复，但限制颇多，难以稳定开展周转粮业务。1963年3月3日，中央、国务院再次强调，周转粮“应当出售给国家粮食部门”②。随着“四清”、社教运动的开展，国家粮食市场更无开放的可能，粮食部门只能将周转粮业务完全承担起来。
周转粮交易最初并无票证，国家粮食市场只是对售卖周转粮的农民“予以登记”③，粮食部门也仅开具周转粮收购证明。1955年8月颁布的《农村粮食统购统销暂行办法》正式提出，对出售周转粮的农民要“发给周转粮证”④。次月颁布的《农村粮食统购统销凭证表格使用管理暂行办法》对周转粮证相关问题作出详细规定③。从此，周转粮票证成为整个粮食票证体系的重要组成部分。
农民在统购开始前或统购期间售粮，粮食部门开具售粮临时凭证，自足户和缺粮户可以换发周转粮证。换证时，先由乡政府填写登记表，再报区政府审查。区政府审查后转粮店，粮店将登记表与售粮单核对无误后发放周转粮证。换发周转粮证的关键在于做到周转粮登记表与周转粮证相对应，即“表证相符”③。统购结束以后，粮食部门则可以随时开具周转粮证。如果是社队卖周转粮，以便日后购回作为超支户的口粮，粮食部门会根据其提供的名册分户填发周转粮证③。
周转粮票与周转粮证功能相似，面额从1市斤到100市斤不等，有的可以在一省范围内使用，有的只在当地粮管所辖区内使用。周转粮证与周转粮票各有利弊，前者载有农民个人信息，可以避免冒名套购，也可以使粮食部门掌握周转粮的购买时间、次数和数量，弊端是容易被涂改；后者一般可以重复使用，不易被涂改、仿制，弊端是容易被交易买卖，农民购粮情况也难以掌控。各地使用周转粮票证时，纷纷设法克服其弊端。例如，湖北省黄冈地区为了避免农民集中购粮，规定周转粮票定时、定点发放，并且当月发放、当月购买③。还有的地方采取“证票结合”的办法，让农民“凭证缴票购买粮食”@。这种做法看似取长补短，实则太过烦琐，在实践中并不多见。
周转粮票证有明确的有效期限，各地对此规定不同：一是在一至三年的固定期限内有效。周转粮票证有效期一般为一年，超过一年的往往是为了提高农民售卖周转粮的积极性。二是在一个粮食年度⑪之内有效。这种形式有利于粮食部门将周转粮与其他粮政类别一起统计。三是在一个粮食生产周期内有效。有的地方根据夏粮和秋粮的收获时间分别设定周转粮的购回时间②。这显然是考虑到，如果农民收获新粮后还未购回周转粮，说明他们大概已经不缺口粮。四是以新周转粮证的统一换发时间，作为旧周转粮证的失效日期。
可供周转的粮食品种因地而异，既包括稻谷、小麦、玉米等主要品种，也包括各类杂粮。薯类因不便储存，一般不被纳入周转范围。④粮食部门在购进和卖出周转粮时，通常以原粮的形式进行，但也有部分地区允许农民出售原粮后购回大米、面粉等成品粮。此外，不少地方还对社队和农民售卖的食用油采取了类似的周转措施。①
周转粮经营过程中有一个值得注意的现象，即范围不断扩大，包含的粮政类别越来越多。国家对周转粮的定义本来非常明确，但在一些著作和农民的回忆中，周转粮经常与其他粮政类别混淆。有的地方志认为，周转粮又叫返销粮②；商业部编写的《商业词汇》称，周转粮包括品种兑换粮③；还有农民回忆说，周转粮业务就是“把稻子还是交给国库，国库给你调剂白面和玉米面”④。周转粮概念的含混难辨，既有研究者无从查证以及当事人记忆模糊的原因，更与粮食部门将很多粮政类别以周转粮的方式经营有关。
一是缺粮户和缺粮社队缴纳的公粮。粮食产量未达到统购标准的农民仍需缴纳农业税，理论上可以用钱缴纳，但他们往往也缺钱，还是只能缴纳粮食，但这必定导致他们口粮不足，需要政府加以解决。于是粮食部门一般会将缺粮户缴纳的公粮作为周转粮处理，允许日后购回⑤。缺粮社队缴纳的公粮也时常被当作周转粮⑥。这种做法既保障了税收，也使社队和农民在缺粮时有粮可买，还防止了统销指标的扩大。
二是过头粮。“三定”政策实施以后，不少地方仍经常出现收购农民口粮、种子和饲料等现象，这就是所谓过头粮。对此，各地往往采取两种办法解决：一种是返销，即将一部分过头粮以统销的形式卖给农民③。另一种是将过头粮转化为周转粮。例如1956年12月，河南省规定：“有统购透底的将统购透底部分发给周转证，不要再退回粮食。”③将过头粮转化为周转粮的权限一般由各县自主掌握。例如1959年，湖北省监利县将2727.5万公斤过头粮转化为周转粮③。
三是品种兑换粮。品种兑换是粮食部门为方便农民生产生活而开展的以粮换粮业务，一般表现为粗粮与细粮之间的兑换。因为品种兑换业务和周转粮业务“都不增减商品粮数量”@，很多地方将品种兑换粮纳人周转粮一并办理。例如，河北省规定，社队如有调换粮食品种的需要，可将一部分粮食作为周转粮卖给国家，然后购回其他品种的粮食⑪。有些地方虽然对品种兑换粮和周转粮分别办理，但统计时不加区分@。还有地方开展季节性粮食周转。例如，夏季粮食有余而秋季缺粮的社队可以在夏收后将小麦作为周转粮卖出，在秋后获得杂粮供给。
在相关著述中，周转粮还经常与代储粮混淆。所谓代储粮，是指粮食部门受社队委托而保管的集体储备粮。农业合作化以后，国家鼓励社队增加粮食储备、扩大公共积累。为帮助社队储粮，一些地方探索由粮食部门以收购周转粮的方式代为保管。例如1957年，河北省邯郸专区的一些社队以周转粮的形式向粮食部门储存粮食，需要时可以购回。
三年困难时期过后，随着国际形势动荡加剧、我国周边形势逐渐紧张，越来越重视经济工作中的备战问题，提出三线建设的思想，党和政府更加重视粮食储备。1963年10月9日，中央批转国务院财贸办公室《关于若干粮食政策问题的意见的报告》，要求“逐步建立国家的和社会的粮食储备”，并提出三种粮食储备方式：一是由生产队自行储备粮食。二是粮食部门代生产队储备粮食。若生产队有粮无钱，可由粮食部门按牌价购买粮食，生产队有权买回；若生产队有钱但没条件保管，则粮食部门只代为保管，不作价付款。三是粮食部门通过延长周转粮回销期的办法，代生产队保管储备粮。报告指出，第三种办法“实质上同第二种办法的第一种形式，即国家作价付款、代队保管的办法大体相同”，各地区“可以试办”。①这就鼓励了以周转粮的形式储备粮食的做法。
在中央的提倡下，1964年1月，云南省粮食厅就粮食部门代生产队保管储备粮和周转粮问题发出通知，提出对生产队和农民出售的周转粮，要“积极收进来”②。各地还采取了多种鼓励措施：一是按议价收购周转粮。这样可以使社队获得更多资金，而当他们购回周转粮时，无论市价涨落，仍按原价购回③。二是提价收购周转粮。例如，广东省对生产队以储备为目的而售卖的周转粮提价20% 收购④。三是延长周转粮的购回期限。以储备为目的的周转粮购回期一般较长，有的地方甚至不加限制③。于是，周转粮在储备粮中的比重逐步增大。1965年7月底，在四川省剑阁县的2143万斤集体储备粮中，周转粮占比达到 27.39%⑥ 。
1966年3月，阐述了“备战、备荒、为人民”的思想。各地更加重视粮食储备，有的地方甚至在1965年就已经将其“定为一项评比内容”③。很多社队口粮尚且紧张，遑论有余粮可供储备，于是收购周转粮成为不二之选。但是，这部分粮食在青黄不接时会被大量购回，所以很多地方的储备粮实际上空有数字，难以发挥预期作用。“”期间，将储备粮用作周转粮的做法屡遭批评，甚至上升到“两条路线”斗争的高度 ⑧ ，但这种现象仍大量存在。并非各地无视政策规定，而是储备粮中有相当一部分原本就是周转粮。20 世纪80年代初，此类情况仍屡见不鲜，时人称之为“账上一大坨，账下空家伙”⑨。
周转粮范围的扩大和库存的增多极大增加了粮食部门的经营成本。这主要与周转粮的定价机制有关，根据1955年8月颁布的《农村粮食统购统销暂行办法》，粮食部门对周转粮以统购价格收购，以统销价格销售①。但此后粮食统购价格逐渐提高，而统销价格未动，购销价格出现倒挂。1963年3月，中央决定把粮食销售价格提高到与收购价格持平的水平上⑪，周转粮随即实行购销同价，这也成为周转粮经营中的一个基本原则。不过，购销同价依然会导致周转粮业务亏损。一方面，粮食经营必须考虑季节差价、保管费用、自然损耗等因素。另一方面，粮食部门收购周转粮需要大量资金，在社队或农民购回以前要付给银行利息，加之一些地方加价收购周转粮，资金负担进一步加重。
各地一直在积极采取措施，尝试降低周转粮经营成本，如加价出售周转粮，或按照收购价收取一定比例的管理费①。改革开放以后，粮食部门对周转粮收取管理费的现象更为普遍，同时还要扣除粮食损耗。即便这样，周转粮业务依旧长期亏损。有的地方对周转粮业务予以免税②，但只是杯水车薪。直到20世纪80年代初，周转粮业务的亏损仍是粮食商业政策性亏损的主要类别之一③。1984年，福建省管理的周转粮、品种兑换粮和代储粮多达1.57亿公斤，约占全省粮食库存总量的15% ，扣除收取的管理费后，一年净亏损397万元④。这只是一个省在周转粮业务行将结束、周转粮库存大幅减少情况下的亏损，整个统购统销期间全国周转粮业务亏损规模之大，由此可见一斑。
统购统销制度下，农民、社队、国家三方围绕周转粮问题的互动是基层经济生活的重要组成部分。具体而言，对超支户的口粮问题，中央并不认为由社队售卖周转粮是最佳解决办法③。但对社队来说，将超支户的口粮作为周转粮卖给国家能获得一笔生产资金，因此倾向于这种做法。尤其是在副业生产和集市贸易长期被严格限制的情况下，社队愈发缺少资金来源，售卖周转粮就成为获取生产资金的重要途径。例如，湖北省天门县大部分社队常年缺乏生产资金，购买农药、化肥以及修理、添置农具等费用，有一部分就是通过卖周转粮获得的③。
售卖周转粮往往是社队缺乏资金而又无计可施时的选择，很多地方甚至将收购周转粮作为一项支农业务。例如1957年3月，河南省滑县粮食局制定促进农业丰收的工作方案，其中一条就是要做好周转粮收购，以便使“农业社和社员拿死粮变活钱，开展多种副业经营和投人再生产”③。很多地方为了支持社队生产，放宽了对周转粮交易的限制。特别是三年困难时期之后，凡是出于生产目的，一般情况下社队都可以售卖周转粮。
在此基础上，很多地方允许社队将原本不属于周转粮的粮政类别卖作周转粮：一是余粮。社队在完成统购任务后的余粮，即便没有经济周转的需要，也可以卖作周转粮。一些地方还专门向部分“富粮社队”收购周转粮③。二是种子和饲料。有的地方允许社队将种子和饲料作为周转粮卖给粮食部门，准其定期购回③。三是超购粮。有统购任务的社队在统购开始之前卖给粮食部门的粮食，超出统购任务的部分可以作为周转粮处理@。四是增产粮。在1958年开始实施的统购统销包干制度下，社队在完成征购任务后出售的增产粮，也可以“发给周转证，允许买回”⑪。五是奖售粮。政府对社队出售棉花、油料等产品实行奖励政策，其中奖售的粮食可以转为周转粮。六是机动粮。社队用来满足农民婚丧嫁娶及其他特殊需要的机动粮，不急用时可以卖作周转粮。七是自筹粮。社队为兴修农田水利等工程而筹集的粮食，若暂时不用，也可以作为周转粮出售@。虽然中央多次强调“不能扩大周转粮的范围”①，但出于种种现实考量，各地收购的周转粮早已突破原定范围。
上述粮政类别中，很多类别都有特定用途，社队将其卖作周转粮，固然可以获得资金，但也容易遗留问题。社队往往是因为缺少资金才出售周转粮，有购回需要时，也经常难以筹足款项。例如1956年夏，湖南省平江县的周转粮“卖不出去”，并非社队没有购回需要，而是“普遍感到资金短少”②。各地不得不采取多种措施，提高社队购回周转粮的能力。例如1958年春，湖南省洞庭湖区各地普遍缺少资金，仅益阳县一县就有4000多万斤周转粮无法购回。当时设想的解决办法是：向缺少资金的社队赊销石灰、化肥等生产资料，帮助他们增产增收；对于没钱的农户，则由公社或信用社预支、借支款项，帮助其购回周转粮。③
假如社队没有将超支户的部分口粮卖作周转粮，而是挪作他用，同样会带来问题。例如1956年，广东省番禺县石楼乡赤山第一农业社一名副主任把超支户1.5万斤口粮留下作饲料，到超支户急需粮食时，只能向国家要求供给④。还有一些社队将周转粮指标进行内部调剂，导致一部分超支户需要购回周转粮时无指标可用。因此，一些地方明确规定，周转粮证“只限于持证者本人购粮使用，不得转让或作社内调剂”③。
统购统销制度下，常年吃周转粮的农户在农村中非常普遍。这是因为很多农户在工分之外没有其他收人，日常花销只能靠卖粮食。20世纪70 年代，江苏省沙洲县界岸村人均耕地不足1亩，但全村人“吃、穿、用、住全靠它”，“春二三月家家户户要到粮管所买周转粮”。此外，工分贬值也使得超支户越来越多。1970年底结算时，界岸村仅4户有分红，其余都是超支户，只得吃周转粮。⑥虽然农村中吃周转粮的家庭不在少数，但依然很不光彩，是生活困难乃至懒散怠惰的标志。例如江苏省盐城市郊区某村农民，年轻时，“别人苦挣工分，他却到处转悠，从不问田间事；农闲时高兴起来，到村宣传队敲敲板鼓，一年混四五十个工分，懒得全村闻名”。其父去世后，全家失去主要经济来源，于是开始吃周转粮。？
吃周转粮的其实并不都是困难家庭，一些从事副业生产较多的农民由于工分少，也需要吃周转粮③。这些人因为有其他收入，购买周转粮压力不大；但对于绝大多数超支户而言，买回周转粮却并非易事。各地一般都会通过帮扶农民开展副业生产，来帮助他们买回周转粮。例如1956年底，湖南省宁乡县历经铺乡大塘农业社通过帮助卖周转粮的农民养猪和培育越冬作物来增加收人，这些收入足以购回全部周转粮，甚至还有结余。③但后来副业生产长期受限制，农民的资金来源进一步缩减，为了购回周转粮，只能另谋他途。有一位徐姓农民，家中常年超支，每年都会领到周转粮证，但没钱买回。他夏天到水田里捉黄鳝，冬天下河摸鱼，如果幸运地捉到三五斤鱼，就能买回一二十斤周转粮，供全家吃几天。①
除了超支户，很多农民在遭受自然灾害时也吃过周转粮。周转粮能发挥救灾纾困的作用，与其管理体制密不可分。1956年10月，中央、国务院印发的《国务院关于改进国家行政体制的决议（草案）》规定，周转粮指标由地方提出，报中央批准⑪。后来，各省逐步下放周转粮管理权限。
例如，1957年5月山东省规定，周转粮“由县自行掌握安排”①。1960年5月，中央进一步明确：“哪里收购的周转粮就留在哪里，以便卖出周转粮的社队到青黄不接时再买回去。”②
周转粮由地方掌握，增强了基层政府应对粮食问题的能力。例如1958年，贵州省福泉县先逢干旱、后遭冰雹，该县对受灾严重的乡及时下拨周转粮，帮助农民解决生活困难③。在三年困难时期，售卖周转粮是缓解粮食紧张的重要方式。例如1959年，河北省赤城县有农民反映吃不饱饭，一位县领导实地调查后说：“我回去商量批给你们几万斤周转粮，你们吃饱了要把生产搞好，争取秋天多打粮食，多卖些余粮给国家，问题不是就解决了嘛！”④有的干部甚至冒着风险将周转粮的结余指标下放，由公社自主安排③。许多经历过困难时期的农民对周转粮解决燃眉之急的作用印象深刻。例如，湖北省随州市的一位农民回忆说，1959年公共食堂难以维持，“上级就周转”，把周转粮卖给农民，从而避免了形势的进一步恶化⑥。
在超支户和灾民之外，基层还有数量庞大的吃周转粮的特殊人群。他们多是在党政机关和企事业单位工作的体制内人员，但又不享受计划经济时期体制内人员吃商品粮的福利，因而可以将其称为“半体制人”，主要包括以下几类：一是合同制干部。因为编制和城镇粮食供应指标有限，基层党政机关很多新招的干部实行合同制管理，供给周转粮。二是基层教育、文化和医务工作者，如民办教师、乡镇文化站人员、基层曲艺队演员、赤脚医生、兽医等？。三是社办企业职工。他们一般来自农村，实行合同制管理。四是从吃商品粮转为吃周转粮的干部职工。例如，信用社的干部职工本来吃商品粮，但一些地方在“”期间将信用社交给贫下中农管理，这些人就改吃周转粮了⑧。
还有两个群体在吃周转粮方面与“半体制人”相似：一是户口在农村的中学生。他们虽然到城镇上中学，但粮食关系依然在农村，在校期间的粮食供给由周转粮解决。大中专学生一般吃商品粮，但也有的吃周转粮。③二是参加修筑铁路、水利工程等国家基本建设以及三线年修建湘黔铁路时，黔东南苗族侗族自治州把参建民工自带的粮食作为周转粮处理⑪。
由于农村口粮标准普遍较低，吃周转粮的群体时常获得额外照顾：一是改变粗粮和细粮的购销比例。例如，有的地方规定，农村户口的中学生到粮管所卖 30% 细粮与 70% 粗粮搭配的周转粮，在校期间可享受 70% 细粮与 30% 粗粮搭配的供给⑪。二是供给的粮食多于卖出的周转粮。一些干部在工作期间每月卖9公斤的周转粮，可以得到16公斤的粮食供应。三是比照商品粮供应标准进行差额补贴。有的合同制工人每月供应的周转粮标准与农民口粮标准一样，但所在企业会参照同工种正式职工的粮食标准进行补贴。四是享受粮食以外的其他补贴。例如，陕西省周至县一所农业中学的学生在吃周转粮之外，每人每月享受4两油和5元钱的生活补贴④。相比之下，对于普通农民的周转粮，经营上实行“收入什么品种支出什么品种”或“有什么品种就卖什么品种”的原则，并无任何优惠。因此在计划经济时代，吃周转粮的“半体制人”在农村是受人羨慕的群体，他们也为自己能吃上周转粮而有“获得感”“荣耀感”①。不仅如此，这些人还可以优先享受商品粮供应指标，有进一步“吃‘皇粮’享受安逸的机遇”②。
吃周转粮的人需要定时把粮食卖给粮食部门，再将周转粮证交给单位，以获取粮食供应。也有的县规定，凡是在县办企业有合同工的社队，应按合同工人数将他们一年的口粮一次性卖给粮食部门，获得周转粮出售证明后再办理粮食供应手续③。还有人向户籍所在地的生产队买工分、得口粮，然后卖给粮食部门获得周转粮票，再交给单位获得饭票。
虽然吃周转粮享受很多优惠，但是卖周转粮的过程常常充满波折，其中的艰辛让当事人历久难忘。例如1971年，山西省长治县壶口公社新入职的一名通信员开始吃周转粮，其父求人情、说好话，托人帮忙把两袋玉米从村里运到公社；但收粮点不在公社，只得借乘别人的马车赶到20公里以外的粮站；不料粮站却以玉米水分太大为由拒绝收购为卖周转粮来回奔波一天，“还没忙出个结果来”，只能摸黑两小时步行回到公社，连饭都没能吃上。④类似遭遇不胜枚举。
卖周转粮是农村户口中学生日常生活的重要内容。例如，在山西省晋城县巴公公社中学读初中的一位青年发现，每到周六，偌大的校园里只剩自己一个人，因为其他学生都是农村户口，“都回家转粮去了”③。卖周转粮的困难尚且可以解决，筹粮的困难却不易克服，许多农户很难一次性凑足周转粮。尤其是没有工分和其他收入的中学生，他们所需的周转粮只能从家人的牙缝里挤。因此，很多农村户口的中学生虽然有吃周转粮的资格，实际上却自带干粮，或由家人每隔几天给他们送一次。
改革开放以后，一些地方停止对参加基本建设的民工和去外地学习的人员供应周转粮③。“半体制人”吃周转粮的情况则延续了更久的时间。直到20世纪90年代初粮食价格放开、粮食市场形成，周转粮才彻底退出历史舞台。
计划经济时期的国家粮食制度主要由统购统销和对统购统销起着补充作用的诸多粮食政策组成。统购统销虽然保证了政府对粮食的掌握，但仅靠它还不能完全解决复杂的粮食问题。这些问题不解决，不仅束缚农村的生产生活，统购统销本身也难以顺利实施。因此，党和政府在实施统购统销的同时，为其制定了许多补充政策，不同的粮政类别由此产生，如周转粮、品种兑换粮、储备粮、机动粮、生产粮、外借粮、照顾粮、奖售粮、议价粮等。
种类繁多的粮食政策颇能反映计划经济时期政府处理粮食问题的思路：一方面，任何粮食问题都要在坚持统购统销的前提下解决。1955年7月，陈云在一届全国人大二次会议上坚定地说：“粮食统购统销政策必须坚持，停止统购统销的主张是错误的。”“我国是在小农经济基础上开始大规模的工业建设的。”“很显然，政府为了掌握必需数量的粮食来保证供应，使私商和富裕农民不能够操纵粮食市场，就必须实行粮食统购统销政策。”这是“有利于国家和人民的”。？随着时间推移，人们常把统购统销与社会主义等同起来，所以即使统购统销带来一些问题，也只能“根据统购统销基本制度不变的精神”① 制定新政策，对其不足和漏洞进行弥补。另一方面，要在解决粮食问题与控制统销指标之间寻求平衡。统购统销包含“强制”与“保障”的双重特征，但在实践中往往强制有余、保障不足。加上粮食供求关系长期紧张，国家不得不对粮食销售严加控制。以周转粮为代表的粮政类别，取之于农村，用之于农村，既能解决诸多粮食问题，又不增加粮食供应指标，愈发受到青睐。
在众多粮政类别中，周转粮作用独特，并以其特有的灵活性，成为解决粮食问题的重要机制。粮食部门以周转粮的方式经营多种粮政类别，如公粮、过头粮、品种兑换粮和代储粮等；农村集体经济组织在完成统购任务后，几乎可以将所有粮政类别的粮食卖作周转粮，如种子、超购粮、机动粮等。吃周转粮的人群不断增加，在一般农民、超支户和灾民的基础上，基层社会中为数众多的“半体制人”、中学生和民工皆在其列。基层政治、经济、文化、教育、卫生等各领域人员的粮食供给由此得以保障，且未增加商品粮供给指标，这在物资短缺的年代里具有十分特殊的意义。可见，周转粮确如其名，在国家粮食管理和基层经济生活中发挥着难以替代的周转作用。
然而，由于周转粮经营实行购销同价，所以长期赔本。不仅如此，粮食部门还要同时经营管理数十种其他粮政类别。陈云曾于1953年10月指出，粮食经营“不能长期赔本”②。但为了保证国家对粮食的需求以及粮食市场的稳定，只能先算政治账，后算经济账，即便长期背负沉重的包袱也在所不惜。农村社队在提取、存储和买卖这些粮食过程中花费的人力、物力和财力更是难以估量。这从某种程度上说也是取消粮食自由市场的一种代价。实施统购统销以后，粮食自由交易被禁止，之前通过市场调节可以解决的问题，如今只能由国家全部包下来。这些问题无法一揽子解决，只能持续展开修补。因此，统购统销的补充政策不断出台，粮政类别愈发繁杂。相关政策进一步切断了农民与自由市场的联系。
周转粮政策还集中体现了统购统销制度下，政府对待市场的态度。在制定周转粮政策时，陈云就指出：“农村中需要买进粮食和卖买周转粮的农业人口就有二亿以上。如果对这二亿多人口的粮食供应和周转粮的卖买，政府不去管，听任私商、富裕农民去操纵，那末，使广大农民倾家荡产的资本主义就必然在农村中泛滥起来，国家关于各种作物面积按比例播种的计划就必然要被破坏。随之而来的，首先是集镇和小城市的粮价，接着就是中等城市和大城市的粮价发生波动，全国物价也就不能稳定。”③由此可见，国家制定多种粮食政策的目的是弥补粮食制度漏洞、维护粮食市场稳定，力求将农民的个人利益和国家及全体人民的共同利益结合起来，将农民的目前利益和长远利益结合起来。这在当时的历史条件下是难以避免的，更是工业化初期必须采取的、适合需要的积极举措。
